Af Ove Knudsen, medlem af Bevar de Danske Skove,
leverer her en kritisk gennemlæsning af Biodiversitetsrådets årsrapport 2023 med deres anbefalinger til en ny Biodiversitetslov

Så kom årets julegave til det danske folk med venlig hilsen fra Miljøministeriets særlige højtidsbebuder, Biodiversitetsrådet.

Denne gang vil rådet gerne forære os en Biodiversitetslov, som skal sætte al anden lovgivning på plads. Selv landets grundlov skal gøres grøn og tilpasses det nye magtbegreb, biodiversitet, der i al enkelhed betyder mangfoldighed.
Biodiversitetsrådet (BDR) har naturligvis stor legitimitet. Det er opfundet af et enkelt ressortministerium, Miljøministeriet, og medlemmerne er indstillet af de universiteter, der i høj grad profiterer af at lave rapporter og undersøgelser om biodiversitet for samme ministerium.
Hele 3 speciale-områder indenfor biologi er dækket af 6 medlemmer, og så er der også blevet plads andre specialer indenfor biodiversitet, nemlig samfunds-, miljøøkonomisk og adfærdsmæssige aspekter af biodiversitet (2 personer). Sidst, men ikke mindst, optræder Birgitte Egelund Olsen som rådets juridiske ekspert i biodiversitets aspekter. Hun har jo stor erfaring fra sit arbejde som formand for Miljø- og fødevareklagenævnet, der afviste nødvendigheden af miljøkonsekvensvurderinger for de to første naturnationalparker i Danmark.
Rådet lægger navn til en række anbefalinger til en biodiversitetslov og er ikke bange for at røre ved lovhierarkiet, retssystemet og principper for afvejning mellem forskellige interesser. Umiddelbart skulle man tro, at rådets anbefalinger stammede fra en bredt sammensat kommission, der gennem flere år havde forberedt lovgivningsarbejdet.

Men der er i allerhøjeste grad grund til kritisk opmærksomhed på rådets vurderinger og anbefalinger:

1. Den bærende præmis om at dansk biodiversitet er i krise1 generelt set, er en populistisk og urigtig påstand, der er bygget op af politiske interessenter med hjælp af en afdeling på Århus Universitet, der bruger deres helt egne og ukorrekte metoder til opgørelse af rødlisten. Samme institut forestår i øvrigt indberetningerne om dansk naturs tilstand til EU iht. Habitatdirektivet.

2. BDR ønsker ikke at en ny lovgivning skal rumme ”natur” i navnet, fordi naturbegrebet er afhængigt af individets definition, mens ”biodiversitet” er defineret i en international konvention2 . (Det er dog en særdeles uklar definition, der hverken er omsat til bedre definitioner i EU eller Danmark). Samtidigt rejser rådet tvivl om, hvorvidt den gældende danske lovgivning på naturområdet kan fungere i samspillet med EU’s lovgivning.
Det er helt uden sammenhæng med virkeligheden at påstå at det er naturbeskyttelsesloven der er årsag til manglende beskyttelse af naturtyper og arter, herunder Natura 2000 områder og arter omfattet af Habitatdirektivet. Problemerne opstår hvis de ansvarlige myndigheder ikke bruger de værktøjer, der allerede er i lovgivningen til nødvendig pleje eller forhindring af indgreb i den beskyttede natur. Barriererne for den optimale naturbeskyttelse er nærmere manglende økonomi til plejeopgaver og nok også risikoen for erstatningskrav.
Selv om både Danmarks og EU’s nuværende lovgivning på naturområdet er kompleks, er beskyttelsen af naturtyper og arter det grundlæggende, men altid med en ligeværdig afvejning med øvrige samfundsinteresser som et bærende princip3 . Derfor er BDR’s anbefalede særstatus for biodiversitetshensyn et meget risikabelt brud med den nuværende retstilstand, og den kan betyde en klar svækkelse af den eksisterende naturbeskyttelseslovgivning, selv om BDR påstår, at denne lovgivning ikke berøres før en kommende reform.

3. Miljøministeriet, der i særlig grad har neddroslet indsatsen med naturpleje, sikkert med baggrund i stramme bevillinger, har derfor været en loyal medspiller i at gennemføre de populistiske ”biodiversitetstiltag” med naturnationalparker og urørt skov, hvor naturplejen reelt indstilles med det resultat, at de i dag beskyttede naturtyper og arter i velfungerende økosystemer på statens arealer vil gå til grunde. Indgrebet, baseret på en politisk aftale under den forrige regering, er tænkt forceret med en fjernelse af produktionsskoven og fremme af forfaldet blandt andre træer4.
Hermed sættes gang i en ond spiral ift. klimaindsatsen, idet produktionsskovens CO2 fangst og sikring af kulstoflageret forsvinder. Den lovkonstruktion, som BDR anbefaler, ses ikke at kunne forhindre mangel på afvejning fremover mellem biodiversitet og klima, da begge hensyn har hver sin ligestillede lov.

4. Anbefalingerne fra BDR har en række vidtrækkende konsekvenser, idet Biodiversitetsloven blot er en forløber for en lovreform på natur- og miljøområdet og til sidst en ”grøn” grundlov5 . Det rejser spørgsmål om dansk suverænitet, Folketinget som lovgivende institution, domstolenes involvering i retslige spørgsmål vedrørende biodiversitetsloven og ikke mindst i benyttelsen af generel regulering til erstatningsfri ekspropriation.

5. En ny lov for biodiversitet skal ifølge BDR ind på 2. øverste trin i lovhierarkiet, lige under grundloven og over alle andre love (måske undtagen Klimaloven). Begrundelsen er, at loven ved at gælde for de øverste beslutningstagere (regering og folketing) ”kan understøtte den nødvendige stillingtagen til de svære spørgsmål om, hvad vi vil med Danmarks begrænsede natur og arealressourcer samt bidrage til den rette afvejning af forskellige samfundsinteresser”.
Her bevæger BDR sig tydeligt over grænsen mellem saglighed og politisering. Der er intet belæg for, at biodiversitetshensyn skal have fortrinsstilling overfor andre samfundshensyn. Hvordan kan der være tale om en ”mere rigtig” afvejning, når biodiversitet er defineret som et udtryk for sikring af alle levende organismer i forhold til menneskelig aktivitet? Mennesket betragtes dermed ikke som en ligeværdig del af økosystemet, hvorfor en afvejning altid skal nedprioritere menneskets behov.
Centrale samfundsinteresser som økonomi, sundhed, fødevareforsyning, energiforsyning, velfærd, rekreative behov gøres sekundære i forhold til biodiversiteten, hvilket vil gøre det umuligt at opretholde et samfund med plads til den nuværende befolkning medmindre levestandard og velfærdsniveau sænkes drastisk.

6. Rådet anbefaler, at en biodiversitetslov baseres på internationale konventioner, herunder EU’s målsætninger. Det betyder, at enhver regering, der tilslutter sig en international aftale om biodiversitet, vil kunne binde kommende regeringer og folketing fremover. BDR foreslår endda en musefældeklausul (no backsliding), som indebærer at en gang fastlagte mål i loven kun kan forstærkes/øges, men ikke reduceres/fjernes, uanset at de ikke virker efter hensigten.

7. Med en økosystembaseret tilgang anbefaler BDR en lovmodel, hvor alle menneskelige aktiviteter skal respektere grænser for, hvad der ifølge ”forskningen” er foreneligt med opnåelse af ”god miljøtilstand” i ethvert økosystem6 . Hermed er alle afvejninger med andre samfundsinteresser sat ud af kraft. Rådet anbefaler således en lov, hvor man i modsætning til Klimaloven ikke tager hensyn til bl.a. økonomi, erhvervsudvikling, konkurrencekraft, offentlige finanser og beskæftigelse samt til, at der bibeholdes et stærkt velfærdssystem med en sikret sammenhængskraft og social balance.
BDR fremhæver i stedet, at afvejninger i lovens skal foregå efter principper, der har snævert fokus på at imødegå biodiversitetskrisen. Derfor ønsker BDR heller ikke at afvejningsmæssige hensyn skal indarbejdes i en formålsparagraf, som fx i den norske ”Naturmangfoldlov” eller i dansk natur- og miljølovgivning.

8. Mål, virkemidler og retningslinjer samt opfølgning i den nye biodiversitetslov skal naturligvis være forskningsmæssigt underbygget, ligesom der skal nedsættes et ”uafhængigt forskningsbaseret ekspertorgan”. Det er jo i den forbindelse meget betryggende at se hvor klare grænser, der i BDR-konstruktionen er mellem opdragsgiver og rådsmedlemmernes baglande på universiteterne, der jo må forventes at få en del opgaver med lovens udarbejdelse og ”drift”.
Rådet har en lang udredning om inddragelse af offentligheden i lovprocessen, evt. i et dialogforum eller et mere generelt borgerting. Desværre synes man ikke primært at være interesseret i at tilgodese demokratiske rettigheder og at opnå det bedst mulige beslutningsgrundlag, men derimod gennem ”inddragelse” at ”fremme offentlighedens opbakning til og accept af vedtagne tiltag”.
På trods af manglende argumentation for, at vi har behov for en overordnet biodiversitetslov, ønsker BDR at ressortministeren pålægges handlepligt ift. lovens indsatsprogram. Ministerens tiltag skal naturligvis vurderes af Folketinget, der vil kunne kræve andre initiativer iværksat (dog ikke færre eller nedjusteringer af eksisterende), men hvilken instans skal mon bistå med at bedømme ministerens rapporteringer og på hvilke områder får den status af tilsynsførende  myndighed?

9. Flere steder i BDR’s årsrapport søger man at indsnævre hvilke samfundsinteresser, der evt. kan inddrages sammen med biodiversitetshensyn. Således anføres, at biodiversitetshensyn kan samtænkes med andre omstillingsindsatser fx. klimaindsatsen og beskyttelsen af grundvandet!
Bæredygtighedshensyn anses derimod for at have et uundgåeligt modsætningsforhold til privatøkonomiske interesser, hvorfor afvejninger af sådanne modsatrettede hensyn skal ske på højeste beslutningsniveau.
Denne slutning viser en manglende forståelse for samfundets funktion. Både privatøkonomi og bæredygtighed er forudsætninger for samfundsøkonomien og en helhedsorienteret ressourceanvendelse. Når biodiversitetsloven foreslås hævet over afvejninger med modsatrettede interesser, er en afbalanceret afvejning en logisk umulighed, idet afvejningerne er flyttet til en enkelt ressortministers bord. Selv om beslutningerne vil være underlagt et formelt tilsyn i Folketinget vil lovgivningen ikke sikre hensynet til bredere samfundsinteresser. Hermed er mål- og rammelovens indhold reelt unddraget en retslig prøvelse ved domstolene!
BDR gør sig forskellige overvejelser om, hvorvidt loven ender med at blive ren symbolpolitik, men ender med at kalde den en signallov, hvilket afslører, at man som minimum ønsker sig en platform for holdningspåvirkning af befolkning og beslutningstagere.

10. Samlet fremstår BDR’s rapport og anbefalinger om biodiversitetslovgivningen, som et rendyrket partsindlæg og bestemt ikke et grundigt gennemarbejdet oplæg til en lovgivningsproces. Dette bekræftes af, at Rådet – helt uden argumentation – udelader at arbejde videre med den ellers velbeskrevne norske model for integration af biodiversitetshensyn:
” Endnu tættere på den danske retstradition, ses også et eksempel på en biodiversitetslov, nemlig den norske lov om forvaltning af natur og biodiversitet, naturmangfoldloven. Loven er ikke en overordnet målsættende lov, men en lov med et bredere sigte, der på flere punkter er sammenlignelig med den danske naturbeskyttelseslov. Den norske naturmangfoldlov er opdelt i ti kapitler, der omhandler lovens formål, principper, artsforvaltning, invasive arter, beskyttelse af
arter, udvalgte naturtyper og genetisk materiale, samt bestemmelser om myndigheder, tilsyn, håndhævelse og straf. Loven udmønter endvidere dels miljøbestemmelsen i den norske grundlov (§110 b), dels de nationale forpligtelser, der følger af Biodiversitetskonventionen (Backer 2009). Naturmangfoldlovens kapitel II har særligt fokus på bæredygtig anvendelse af naturen. I kapitlet opstilles indledningsvis en række forvaltningsmål for naturtyper og økosystemer (§ 4) henholdsvis for arter (§ 5). Der er derudover fastsat en generel pligt for enhver til at værne om og gøre, hvad der er rimeligt, for at undgå skader på biodiversitet (§ 6). Kapitlet indeholder endvidere en række retningslinjer for offentlige myndigheders myndighedsudøvelse, herunder bl.a. inddragelsen af et økosystemperspektiv og et forsigtighedsprincip, (§§7-12) samt en pligt til at afveje tiltag i medfør af loven over for andre vigtige samfundsinteresser (§ 14). Der indgår endvidere en kompetencehjemmel, hvorefter der kan fastsættes retningsgivende kvalitetsnormer for biodiversitet, bl.a. om forekomsten af en art eller udbredelsen henholdsvis den økologiske tilstand af en naturtype (§ 13). Sidstnævnte giver mulighed for at fastsætte miljøkvalitetsnormer med henblik på at værne om fx bestanden af vildlaks eller ryper (Backer 2009). Det lovforberedende arbejde i forbindelse med naturmangfoldloven var omfattende – også tidsmæssigt. Det blev sat i gang knap et årti før lovens vedtagelse på baggrund af en bred politisk opbakning (St.meld. nr. 42 2000 – 2001). Loven bygger endvidere på et grundigt forarbejde, herunder navnlig på en større udredning fra Biomangfoldlovudvalget (NOU 2004:28) samt et omfattende lovforslag på 479 sider (Ot.prp. nr. 52 2008–2009) (Backer 2009).”

Den norske lovgivning er, som de hidtidige versioner af den danske naturbeskyttelseslov, grundigt forberedt og anerkender princippet for beskyttelse af naturtyper og arter i en bæredygtig afvejning med ligeværdige samfundsinteresser. Disse principper er samtidigt i tråd med den hidtidige lovgivning både i Danmark og EU.

En biodiversitetslov, som foreslået af BDR vil føre til en række meget uheldige og alvorlige konsekvenser i forhold til Grundlovens 3-deling af magten, ejendomsrettens ukrænkelighed7 samt udelukkelse af domstolsprøvelse af mål, rammer, retningslinjer i biodiversitetsloven. Det sidstnævnte er især foruroligende, fordi man erkender, at vurderingerne af målopfyldelse iht. loven delvist vil bero på et fagligt baseret skøn.
Endelig er lovens omdrejningspunkt tænkt at være en uklar og upræcis definition af biodiversitetsbegrebet, som ikke er konkretiseret hverken i EU eller Danmark.

Et særdeles mangelfuldt, udokumenteret og tendentiøst oplæg til en lovgivningsproces!

Referencer:

1 Link til Bdds kritik af rødlisten og indberetninger af naturdata til EU
2 Se BDR’s årsrapport 2023, side 36: biodiversitet er udtryk for ”mangfoldigheden af levende organismer fra alle kilder, herunder terrestriske, marine og andre akvatiske økosystemer og de økologiske strukturer; dette omfatter mangfoldighed inden for de enkelte arter og mellem arterne og økosystemernes mangfoldighed” – FN’s biodiversitetskonvention, artikel 2.
3 Afvisningen af afvejning med andre hensyn, som BDR anbefaler, bl.a. på side 38 i årsrapporten” ikke de sædvanlige vagt formulerede formålsbestemmelser i den traditionelle miljølovgivning fx om bæredygtig udvikling” er både i strid med dansk lovtradition og faktisk også den biodiversitetskonvention, som BDR refererer til. Biodiversitetskonventionens formål er nemlig: at bevare den biologiske mangfoldighed, at fremme en bæredygtig udnyttelse af naturens ressourcer samt at sikre en rimelig og retfærdig fordeling af udbyttet ved at udnytte genetiske ressourcer.
4 Link til BddS blogs om Naturnationalparker og urørt skov samt klimabelastningskonsekvenser.
5 Se BDR’s årsrapport 2023, side 15-19
6 Se BDR*s årsrapport 2023, side 41
7 Ejendomsretten anfægtes af BDR med anbefalingen af at henholdsvis 30 % og 10% af landarealet i 2030 skal være beskyttede/strengt beskyttede områder uden muligheder for en fortsat erhvervsmæssig benyttelse. Rådet beskriver ikke hvordan dette mål skal opnås, men har på side 27 i sin årsrapport anført nogle betragtninger om muligheder for henholdsvis generel erstatningsfri regulering og ekspropriation. Ud fra formuleringerne synes BDR at forudsætte at generel regulering kan komme på tale for ”store dele af natur- og biodiversitetslovgivningen”, hvilket er meget tvivlsomt, da formålet med den ændrede arealanvendelse er opnåelse af en ukonkret fremtidig tilstand, som dermed vanskeligt kan anses for at være af større interesse for almenheden end den nuværende. Hvis staten alternativt skal opkøbe arealer for at opnå råderetten til at fremme biodiversitet kan der blive tale om en udgift på et 3-cifret mia.-beløb, hvorfor andre samfundsinteresser givetvis vil komme i vejen, og BDR’s ønske om en ”grøn” grundlov skal måske ses i lyset heraf.